¿QUIÉN TEME A LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN?
Hace unas semanas, el Ejecutivo de Passos Coelho fue expulsado del poder tras 11 días de legislatura y una moción de censura parlamentaria, convirtiéndose así en el Gobierno más breve de la historia reciente de Portugal. Quizás algunos vieron en este acontecimiento la confirmación de que la fragmentación sólo puede aportar inestabilidad al sistema de partidos. No obstante, la caída de Coelho representa un ejemplo más de lo que ya se sabe a la luz de la evidencia comparada: que un gobierno en minoría tiene pocas probabilidades de acabar la legislatura. Su supervivencia es menor, por ejemplo, que la de los gobiernos de coalición mayoritarios (y estos, a su vez, duran menos que los gobiernos de mayoría absoluta). Por eso la mejor recomendación para Coelho hubiera sido no parar de negociar hasta conseguir un pacto que le garantizara una mayoría de apoyos en el Parlamento. Sin embargo, el fugaz primer ministro decidió jugarse la estabilidad de su Gobierno a la supuesta falta de entendimiento de la oposición de izquierdas, que finalmente se unió para tumbarle.
En el fracaso de Coelho hay una lección clara avalada por los datos: si ganas por minoría y no estás dispuesto a asumir los costes de pactar con otros partidos para dar estabilidad a tu Ejecutivo, entonces es probable que otros acaben negociando por ti. Estos costes de negociación forman parte del quehacer parlamentario en la gran mayoría de las democracias occidentales, especialmente en lugares como Bélgica y Países Bajos, donde los gobiernos han compartido el poder, en promedio, con más de tres partidos. Además, todo apunta a que la política de pactos va a seguir de moda. Desde finales de los noventa el porcentaje de gobiernos de coalición (mayoritarios) en las principales democracias occidentales ha crecido en aproximadamente 20 puntos (hasta el 60%), el mismo porcentaje en el que ha caído la presencia de gobiernos de un solo partido (cerca del 30%). La tendencia ha penetrado incluso en el país mayoritario por antonomasia, Reino Unido, donde conservadores y liberales gobernaron en coalición de 2010 a 2015.
Las razones por las que se ha producido un aumento de los gobiernos de coalición en los países occidentales pueden ser múltiples y merecerían un análisis aparte. Pero en la mayoría de casos es la consecuencia directa de una mayor fragmentación del sistema de partidos que hace que ninguna formación pueda gobernar en solitario. En el caso de España, las causas de esa fragmentación se encuentran en una profunda crisis política que llevó a muchos ciudadanos a pensar que los partidos y sus representantes eran el principal problema del país. La creciente abstención puso de manifiesto que la oferta del sistema de partidos no convencía a un amplio sector del electorado, lo que finalmente desembocó en la aparición de dos nuevas formaciones, Podemos y Ciudadanos, que han revolucionado el mapa de representación autonómico y que, según los sondeos, están a punto de hacerlo en la arena nacional.
CARA Y CRUZ DE LOS PACTOS
Los primeros atisbos de que el sistema de partidos de los últimos 30 años tocaba a su fin hicieron saltar algunas alarmas. Ante la evidencia de que en la próxima legislatura ningún partido sería capaz de formar una mayoría por sí solo, algunos analistas se llevaron las manos a la cabeza. La supuesta falta de “cultura de pacto” en España predecía, según algunos, un gobierno condenado al fracaso (de tal modo que la única coalición salvable era una Gran Coalición entre PP y PSOE).
En cambio, dicha ausencia de cultura de pacto no está respaldada por los datos demoscópicos. Las encuestas muestran cierta predisposición en la ciudadanía hacia un gobierno compartido. En la Encuesta Social Europea de 2012 se preguntaba qué era lo mejor para la democracia, si un gobierno de coalición o un gobierno de un solo partido. La mayoría de los españoles (52%) pensaba que los gobiernos de coalición eran mejores que los de un solo partido (33%). El resultado no está condicionado por el tipo de pregunta. También se les pedía que valorasen en una escala del cero al 10 qué importante es para la democracia que exista un gobierno de un solo partido y que exista un gobierno de coalición (siendo cero “en absoluto importante” y 10 “extremadamente importante”). La valoración media para los gobiernos de coalición era de 8 y para los gobiernos de un solo partido era de 7,6. Por último, si hoy alguien pregunta a los ciudadanos sobre la Gran Coalición entre PP y PSOE, frente a otras posibles combinaciones de pactos de gobierno, esa opción sólo es apoyada por el 6,3% de la opinión pública (encuesta del CIS de julio de 2015).
Tampoco es cierto que estemos incapacitados, por ser inexpertos, en tener gobiernos de más de un solo partido, pues en el ámbito autonómico y en los ayuntamientos ya existía tradición de pactos entre distintas formaciones antes de las últimas elecciones autonómicas. En el gobierno central es algo distinto. Aunque socialistas y populares han gobernado en minoría ayudándose de acuerdos más o menos formales con los partidos nacionalistas, nunca lo han hecho en una coalición de partidos. Por eso el escenario político que se abre en España tras las próximas elecciones será más complejo que en el pasado. Debido a que se acortará la distancia entre el partido más votado y el resto, la relación de fuerzas entre los principales partidos será menos desigual que en los acuerdos de legislatura entre PP y PSOE y los partidos nacionalistas. Ello implica necesariamente una mayor intensidad en la negociación del pacto y también un alcance mayor del contenido de los acuerdos.
Como cualquier otro cambio institucional, la transformación del sistema de partidos conlleva riesgos y oportunidades. Existe una amplia discusión en los círculos académicos sobre las ventajas e inconvenientes de los gobiernos de coalición. Los mayores desafíos de los gobiernos de coalición se encuentran en la menor capacidad de los ciudadanos de controlar a los gobiernos. Cuando varios partidos se reparten las carteras ministeriales las responsabilidades se difuminan, por lo que es más complicado para los votantes saber quién es responsable de que las cosas vayan bien o mal en sanidad, educación o transportes, por poner algún ejemplo. Además, los ciudadanos pierden capacidad de expulsar del poder al partido que está en el Gobierno porque la relación entre quién gana y quién forma parte del Gobierno no es tan directa. Los acuerdos entre distintos partidos pueden hacer que se incorpore al Ejecutivo una formación que ha sido castigada en las urnas. Y al revés, que quien ha sido premiado pase a la oposición. La fragmentación de los votos difumina la relación entre el castigo/premio electoral de los votantes y la supervivencia en el poder de los partidos.
SIN RIESGO DE INESTABILIDAD
De todos los posibles efectos de los gobiernos de coalición, el que más preocupación ha generado en España ha sido el de la inestabilidad, es decir, el que los gobiernos caigan antes del final de la legislatura porque el partido o partidos que lo sostienen le retiran el apoyo. No obstante, en España esto es más difícil que ocurra que en otras democracias parlamentarias porque, al igual que en Alemania, hacer caer a un gobierno no basta: la oposición tiene que tener preparada una propuesta alternativa que cuente con la mayoría de votos en la cámara. Un partido puede retirar el apoyo al partido gobernante, pero esto no hace caer al presidente del Gobierno. Esto conlleva una mayor garantía de estabilidad, si lo que se teme es un carrusel de gobiernos cambiantes.
Además, hay dos características del mapa de fragmentación que probablemente surja tras el 20D que pueden contribuir a la estabilidad y durabilidad de los pactos entre partidos. La primera es que el eje de división fundamental sigue siendo el ideológico. A pesar de los intentos de Podemos y Ciudadanos de reinventarse la competición electoral en otras divisiones (arriba-abajo, viejo-nuevo), los datos de opinión muestran que las nuevas formaciones y sus votantes están plenamente identificados en el eje izquierda-derecha. Por lo tanto, las discrepancias que deben superarse para llegar a un acuerdo entre los principales partidos se sitúan fundamentalmente en la dimensión ideológica. La segunda es que las posibles coaliciones que se formen integrarán necesariamente a un amplio sector de votantes ideológicamente moderados. A veces se alude al caso italiano por la fragmentación e inestabilidad de su sistema de partidos, pero en Italia la fragmentación no era tradicionalmente el único problema. También lo ha sido la debilidad de los partidos del centro ideológico.
En todo caso, que un gobierno caiga porque el Parlamento le retire su confianza no debería alarmar a nadie, porque esa dependencia es precisamente la característica esencial de los sistemas parlamentarios. Los votantes eligen a diputados y éstos eligen al Gobierno, por lo que la supervivencia de este último depende del mantenimiento de una mayoría de apoyos en la Cámara. Lo que ha ocurrido en España es que ese poder del Parlamento sobre el Ejecutivo ha estado desvirtuado por la existencia de gobiernos mayoritarios con partidos disciplinados. En un sistema en el que el Gobierno cuenta con amplia mayoría de apoyos en el Parlamento la eficacia legislativa es alta, pero los contrapesos al poder ejecutivo son mínimos y los partidos en la oposición tienen una capacidad muy limitada de controlar la actuación del Gobierno (y por lo tanto de evitar su oportunismo o el abuso de poder).
Sin embargo, esto puede cambiar en el futuro. La mayor fragmentación partidista que se espera tras el 20D puede contribuir a cubrir la ausencia de contrapesos institucionales que caracteriza el sistema parlamentario español porque los representantes políticos tendrán que llegar a acuerdos con otras formaciones si quieren formar mayorías legislativas. Una mayor heterogeneidad en la cámara abre la vía a una concepción menos rígida (ganadores-perdedores) en las relaciones entre el Gobierno y la oposición y puede contribuir a prevenir el comportamiento oportunista de los gobernantes. Tener más partidos en el Parlamento no hace a los diputados más virtuosos: lo que hace que el abuso de poder tenga menos probabilidades de prosperar es una mayor heterogeneidad (y por tanto menor colusión) de intereses.
En definitiva, España se prepara estas semanas para la mayor transformación del sistema de partidos nacional desde la consolidación de la democracia y, como ocurre ante todo cambio importante, el debate se alimenta de argumentos sobre las potenciales oportunidades y retos que se avecinan. Estos últimos pueden resumirse en que los gobiernos de coalición hacen más difícil para los votantes controlar las actividades del gobierno y expulsarlos del poder, además de disminuir la rapidez y eficacia legislativa del Ejecutivo. Sin embargo, una mayor fragmentación parlamentaria también representa una oportunidad para hacer que las relaciones entre partidos se asienten sobre la negociación y el acuerdo, algo especialmente necesario tras una legislatura en la que el Gobierno del Partido Popular ha despreciado a la oposición política y ha estrangulado con su mayoría absoluta el debate parlamentario.
